Історія справи

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"09" грудня 2015 р. м.Київ К/800/10025/15

Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів:

головуючий суддя Голяшкін О.В. (доповідач),

судді Заяць В.С.,

Стрелець Т.Г.,

секретар судового засідання - Загородня М.О.,

за участю представників:

відповідача - Заінчковського Д.А.,

третьої особи-1 - Галаса П.В.,

третьої особи-3 - Шелкаєвої Ю.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Кабінету Міністрів України на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 жовтня 2014 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 12 лютого 2015 року у справі за позовом Громадської організації «Український суспільно-правовий рух: Демократія через право» до Кабінету Міністрів України, треті особи - Міністерство соціальної політики України, Міністерство оборони України, Національний банк України, про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії, -

ВСТАНОВИВ:

У вересні 2014 року Громадська організація «Український суспільно-правовий рух: Демократія через право» звернулася з адміністративним позовом до Кабінету Міністрів України, треті особи: Міністерство соціальної політики України, Міністерство оборони України, Національний банк України, в якому просила:

- визнати бездіяльність відповідача щодо не розробки та не прийняття порядку, який би встановлював процедуру виконання вимог Закону України від 20 травня 2014 року №1275-VII «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення оборонно-мобілізаційних питань під час проведення мобілізації» протиправною;

- зобов'язати відповідача доручити профільним міністерствам розробити порядок, яким передбачити: порядок звернення до підприємців, установ і організацій усіх форм власності, в тому числі банківських установ та фізичних осіб, з метою не нарахування останнім штрафних санкцій, пені за невиконання зобов'язань та процентів по кредитах; обов'язок військових комісаріатів, а також органів що здійснюють облік військовозобов'язаних у місцевостях де відсутні військкомати збирати інформацію про наявність у мобілізованих військовослужбовців кредитних договорів та направляти дану інформацію, з зазначенням дати призиву до Національного Банку України, а останнього направляти дану інформацію до відповідних банківських установ; вичерпний перелік документів, які необхідно подавати до підприємств, установ та організацій, у тому числі банківських, для припинення нарахування штрафних санкцій, пені за невиконання зобов'язань та процентів по кредитах; обов'язок Національного банку України здійснювати контроль за не нарахуванням процентів та штрафних санкцій за кредитними договорами.

В обґрунтування своїх вимог позивач зазначав про бездіяльність відповідача щодо виконання вимог п.5 Розділу ІІ Прикінцевих положень Закону України від 20 травня 2014 року №1275-VІІ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення оборонно-мобілізаційних питань під час проведення мобілізації» відносно приведення своїх нормативно-правових актів та забезпечення приведення міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади їх нормативно-правових актів у відповідність із цим Законом, розроблення відповідного порядку, який би регулював процедуру звернення громадян до банківських установ для призупинення нарахування відсотків за кредитними договорами мобілізованих військовослужбовців, вирішення питання про призупинення нарахування відсотків за користування кредитними коштами, а також нарахування штрафних санкцій, пені за невиконання зобов'язань перед підприємствами, установами, організаціями усіх форм власності, у тому числі банками та фізичними особами, резервістам та військовослужбовцям за час особливого періоду.

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 жовтня 2014 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 12 лютого 2015 року, позовні вимоги Громадської організації «Український суспільно-правовий рух: Демократія через право» задоволено частково; визнано протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України щодо належного виконання п.5 розділу ІІ «;Прикінцеві положення» Закону України №1275-VII від 20 травня 2014 року «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення оборонно-мобілізаційних питань під час проведення мобілізації»; зобов'язано відповідача забезпечити передбачене п.п.3 п.4 Законом України №1275-VII від 20 травня 2014 року «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення оборонно-мобілізаційних питань під час проведення мобілізації» право військовослужбовців, резервістів та військовозобов'язаних на не нарахування пені, штрафних санкцій за невиконання зобов'язань перед підприємствами, установами і організаціями усіх форм власності, у тому числі банками, та фізичними особами а також проценти, за користування кредитом; зобов'язано відповідача виконати п.5 розділу ІІ «;Прикінцеві положення» Закону України №1275-VII від 20 травня 2014 року «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення оборонно-мобілізаційних питань під час проведення мобілізації»; в задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.

Не погоджуючись з ухваленими у справі рішеннями, Кабінет Міністрів України звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій, прийняти нову постанову, якою у задоволенні позову відмовити повністю.

У касаційній скарзі скаржник зазначає, що суди оскаржуваними рішеннями порушили принцип розподілу влади та безпідставно допустили втручання в дискреційні повноваження Уряду, які передбачені Конституцією та законами України; Уряд в межах своїх повноважень виконує вимоги Закону №1275-VII щодо приведення власних нормативних актів у відповідність з цим законом, надавши відповідні доручення міністрам, керівникам центральних органів виконавчої влади; п.п.3 п.4 Закону №1275-VII підлягає безумовному виконанню особами, на яких поширюється дія цієї статті, тобто виконання вказаної норми не потребує розроблення додаткових нормативних актів для її застосування, крім того, вказана норма регулює банківську діяльність і є частиною банківського законодавства, а тому контроль за її виконанням банками відноситься до компетенції Національного банку України; позивачем не доведено порушення його прав чи інтересів Кабінетом Міністрів України.

Національний банк України у поданих запереченнях зазначає, що законом не передбачено видання Національним банком нормативно-правових актів з питань визначення порядку реалізації законодавчо встановлених пільг; вказує також про надання банкам рекомендацій щодо перегляду умов сплати зобов'язань за кредитними договорами, укладеними з позичальниками - військовослужбовцями, та про надсилання банкам роз'яснень з використання в роботі листа Міністерства оборони України від 21 серпня 2014 року №322/2/7142 щодо переліку документів, які підтверджують призив під час мобілізації та проходження військової служби, що надаються позичальниками з метою звільнення від нарахування штрафів, пені та процентів за користування кредитом; просить вирішити справу відповідно до законодавства України.

Міністерство соціальної політики України у поданому відзиві підтримало касаційну скаргу Кабінету Міністрів України, просить її задовольнити в повному обсязі.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представників відповідача та третіх осіб, обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

Відповідно до ч.ч.1, 2 ст.220 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі і не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу. Суд касаційної інстанції переглядає судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій у межах касаційної скарги, але при цьому може встановлювати порушення норм матеріального чи процесуального права, на які не було посилання в касаційній скарзі.

Законом України від 20 травня 2014 року № 1275-VII «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення оборонно-мобілізаційних питань під час проведення мобілізації» (далі Закон № 1275-VII) внесено зміни до Закону України від 20 грудня 1991 року № 2011-XII «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей» (Закон № 2011-XII), зокрема п.п.3 п.4 Закону № 1275-VII статтю 14 Закону №2011-XII доповнено пунктом 15 такого змісту: «Військовослужбовцям з початку і до закінчення особливого періоду, а резервістам та військовозобов'язаним - з моменту призову під час мобілізації і до закінчення особливого періоду штрафні санкції, пеня за невиконання зобов'язань перед підприємствами, установами і організаціями усіх форм власності, у тому числі банками, та фізичними особами, а також проценти за користування кредитом не нараховуються».

Пунктом 5 розділу ІІ «Прикінцеві положення» Закону України №1275-VII Кабінету Міністрів України доручено у тримісячний строк з дня набрання чинності цим Законом: привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом; забезпечити приведення міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади їх нормативно-правових актів у відповідність із цим Законом.

Задовольняючи частково позовні вимоги та визнаючи протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України щодо належного виконання п.5 розділу ІІ «Прикінцеві положення» Закону №1275-VII, зобов'язуючи відповідача забезпечити передбачене п.п.3 п.4 Законом №1275-VII право військовослужбовців, резервістів та військовозобов'язаних на ненарахування пені, штрафних санкцій та процентів за користування кредитом, а також зобов'язуючи Кабінет Міністрів виконати п.5 розділу ІІ «Прикінцеві положення» Закону №1275-VII, суди попередніх інстанцій виходили із ненадання відповідачем доказів приведення своїх нормативно-правових актів у відповідність до Закону №1275-VII, неналежного забезпечення відповідачем виконання міністерствами та державними установи наданих доручень та визначених Законом №1275-VII обов'язків, обізнаності відповідача про факт продовження нарахування підприємствами, установами (в тому числі банківськими), організаціями та фізичними особами штрафних санкцій, пені за невиконання зобов'язань та процентів по кредитах, невиконання покладених законом повноважень щодо забезпечення соціальних та правових гарантій військовослужбовців, в тому числі й відносно звільнення військовослужбовців, резервістів та військовозобов'язаних від нарахування пені, штрафних санкцій та процентів за користування кредитом, невжиття належних заходів щодо прийняття порядку виплати компенсації з Державного бюджету України підприємствам, установам, організаціям середнього заробітку працівників, призваних на військову службу за призовом під час мобілізації, на особливий період.

Щодо зазначених висновків судів колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне.

Відповідно до ч.3 ст.2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Як встановлено ч.2 ст.19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ст.1 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» (далі Закон № 794-VII) Кабінет Міністрів України (Уряд України) є вищим органом у системі органів виконавчої влади та здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні адміністрації, спрямовує, координує та контролює діяльність цих органів.

Згідно ч.1 ст.3 Закону № 794-VII діяльність Кабінету Міністрів України ґрунтується на принципах верховенства права, законності, поділу державної влади, безперервності, колегіальності, солідарної відповідальності, відкритості та прозорості.

Відповідно до ч.ч.1, 3 ст.113 Конституції України та ст.4 Закону №794-VII Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією і законами України, актами Президента України.

Відповідно до ст.19 Закону №794-VII діяльність Кабінету Міністрів України спрямовується на забезпечення інтересів Українського народу шляхом виконання Конституції та законів України, актів Президента України, а також Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України, вирішення питань державного управління у сфері економіки та фінансів, соціальної політики, праці та зайнятості, охорони здоров'я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони навколишнього природного середовища, екологічної безпеки, природокористування, правової політики, законності, забезпечення прав і свобод людини та громадянина, запобігання і протидії корупції, розв'язання інших завдань внутрішньої і зовнішньої політики, цивільного захисту, національної безпеки та обороноздатності. Кабінет Міністрів України здійснює постійний контроль за виконанням органами виконавчої влади Конституції України та інших актів законодавства України, вживає заходів щодо усунення недоліків у роботі зазначених органів.

Як встановлено судами, на виконання положень Закону №1275-VII та у відповідності до Регламенту Кабінету Міністрів України, Прем'єр-міністр України 25 червня 2014 надавав доручення №21520/1/1-14, яким просив міністрів, керівників інших центральних органів виконавчої влади та державних органів забезпечити, в установленому порядку, приведення нормативно-правових актів у відповідність із Законом №1275-VII. Цим дорученням вказано розробити проекти актів, що передбачені положеннями Закону №1275-VII, зокрема: порядку виплати компенсацій із бюджету в межах середнього заробітку за рахунок коштів Державного бюджету України; порядку компенсації шкоди, завданої транспортним засобам внаслідок їх залучення під час мобілізації; пропозиції щодо розміру грошової виплати, грошового забезпечення і заохочення резервістів та порядок їх виплати.

При цьому судами обґрунтовано відзначено, що положення Закону №1275-VII не містять обов'язку Кабінету Міністрів України складати порядок який би чітко визначав перелік документів, що надає підстави для звільнення від сплати пені, штрафних санкцій, процентами, порядок звернення до підприємств, установ і організацій (в тому числі банківських установ) та фізичних осіб з метою ненарахування останнім штрафних санкцій, пені за невиконання зобов'язань та процентів по кредитах, порядок строки та форму звернення учасників АТО тощо.

Також дорученням Віце-прем'єр-міністра України від 20 вересня 2014 року №34976/1/1-14 Міністерству оборони України, Міністерству внутрішніх справ України, Державній пенітенціарній службі України, Мінсоцполітики, Адміністрації Держприкордонслужби, Адміністрації Держспецзв'язку, Адміністрації Держспецтрансслужби вказано опрацювати порушені питання, викладені в листі Національного банку України від 15 вересня 2014 року №47-604/51425, а саме щодо невиконання окремими банками України вимог Закону України «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей» у частині продовження нарахування штрафних санкцій за кредитною заборгованістю військовослужбовців, яка виникла до часу їх мобілізації, та за результатами проінформувати Уряд і Національний банк України. Вказане доручення направлено також Службі безпеки України, Службі зовнішньої розвідки, Управлінню державної охорони та Національному банку України.

Судами не встановлено та позивачем не доведено обставин щодо невідповідності нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України або нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади положенням Закону №1275-VII, пункт 5 розділу ІІ Закону не містить вказівок Уряду України розробити та затвердити будь-які порядки або вжити будь-які інші дії щодо виконання цього закону.

Слід також відмітити, що норма п.15 ст.14 Закону № 2011-XII є нормою прямою дії, підлягає обов'язковому виконанню сторонами кредитних договорів і її застосування не вимагає розроблення додаткових нормативних актів (порядків, інструкцій тощо).

Враховуючи викладене, колегія суддів вважає, що Кабінетом Міністрів України в межах визначених законом повноважень та встановленої компетенції вжито належні заходи щодо виконання вимог п.5 розділу ІІ «Прикінцеві положення» Закону 1275-VII, обставин щодо допущення відповідачем бездіяльності з виконання Закону 1275-VII або порушення прав позивача не встановлено, підстави для задоволення позовних вимог про визнання протиправною бездіяльності відповідача щодо не розробки та не прийняття порядку, який би встановлював процедуру виконання Закону №1275-VII, та зобов'язання відповідача вчинити дії з його виконання за наведеними позивачем обставинами відсутні.

Суди першої та апеляційної інстанцій прийшли до помилкових висновків про задоволення позову, з урахуванням встановлених судами попередніх інстанцій обставин в заявленому позові необхідно відмовити з підстав його необґрунтованості.

Відповідно до ст.229 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення, якщо обставини справи встановлені повно і правильно, але суди першої та апеляційної інстанцій порушили норми матеріального чи процесуального права, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень.

Колегія суддів прийшла до висновків, що обставини справи встановлені повно і правильно, але суди першої та апеляційної інстанцій при ухваленні судових рішень порушили норми матеріального та процесуального права, що призвело до ухвалення необґрунтованих рішень, які підлягають скасуванню з винесенням нової постанови про відмову в задоволенні позовних вимог.

Керуючись ст.ст.220, 221, 223, 229, 230, 232 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Кабінету Міністрів України задовольнити.

Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 жовтня 2014 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 12 лютого 2015 року скасувати та ухвалити нове рішення.

У задоволенні позовних вимог Громадської організації «Український суспільно-правовий рух: Демократія через право» відмовити.

Постанова набирає законної сили з моменту проголошення і може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строки та в порядку, передбачених статтями 237 - 239-1 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді